摘要：首先對(duì)比現(xiàn)有BOT模式的幾種基本形式在融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交等階段的差異；其次梳理BOT項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)特征：除了具備一般項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)特征外，還具有多樣性和階段性的特征。最后針對(duì)我國(guó)BOT污水處理項(xiàng)目的特征，歸納出具有2個(gè)一級(jí)指標(biāo)，7個(gè)二級(jí)指標(biāo)和17個(gè)三級(jí)指標(biāo)的污水處理BOT項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系。
關(guān)鍵詞：污水處理；BOT項(xiàng)目；風(fēng)險(xiǎn)因素；指標(biāo)體系
1引言
《2015年城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，2006年底，我國(guó)城鎮(zhèn)污水處理能力只有0．61億立方米／日，~1J2015年底，已經(jīng)達(dá)到1．61億立方米／日，年均增長(zhǎng)率為10．19％，遠(yuǎn)超于世界污水處理量6％的年增長(zhǎng)速度。同時(shí)，城鎮(zhèn)污水處理率也從2006年的不到60％達(dá)到了2015年的85％。由此可見(jiàn)，我國(guó)的污水處理正處于行業(yè)生命周期的成長(zhǎng)期，未來(lái)發(fā)展?jié)摿薮蟆ｍ?xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理能力、資本運(yùn)作能力、市場(chǎng)開(kāi)拓能力、技術(shù)應(yīng)用與開(kāi)發(fā)能力、風(fēng)險(xiǎn)控制能力，都是污水處理項(xiàng)目的關(guān)鍵成功因素。
伴隨著國(guó)內(nèi)污水處理市場(chǎng)的不斷成熟，將吸引多方投資主體參與，但同時(shí)，污水處理項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)、資金需求量大，亟需在項(xiàng)目的融資方式上進(jìn)行創(chuàng)新。2004年，原建設(shè)部頒布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》~I]2005年的《加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)督的意見(jiàn)》中，都對(duì)城鎮(zhèn)污水處理的特許經(jīng)營(yíng)提供了指引，我國(guó)各城市污水處理開(kāi)始引入產(chǎn)業(yè)化和市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)模式，興起了以BOT為主導(dǎo)方式的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)模式。BOT模式在污水處理項(xiàng)目中的應(yīng)用，將帶來(lái)一系列的益處，如減輕政府一次性投資建設(shè)的財(cái)政負(fù)擔(dān)、充分利用國(guó)內(nèi)較為豐厚的民間資本、規(guī)避引入外資的繁瑣程序及財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、通過(guò)引入專業(yè)化團(tuán)隊(duì)提高管理水平等等。
2BOT的概念及模式分析
2．1BOT的概念
BOT(Build。Operation-Transfer)，即“建設(shè)．運(yùn)營(yíng)．移交”，是一種利用外資和民營(yíng)資本興建基礎(chǔ)設(shè)施的新型項(xiàng)目融資模式。其主要基本思路是：政府通過(guò)特許權(quán)協(xié)議授權(quán)，繼而項(xiàng)目發(fā)起人負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的融資、設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，在規(guī)定的特許期內(nèi)向項(xiàng)目的使用者收取費(fèi)用，由此回收成本并獲得回報(bào)，最終在特許期滿后將項(xiàng)目移交給政府。
BOT作為發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家都特別青睞的一種投資方式，被當(dāng)作一種各國(guó)通用的模式廣泛用于大型項(xiàng)目，特別是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。在發(fā)達(dá)國(guó)家，私營(yíng)機(jī)構(gòu)已經(jīng)涉足供水、電力、公路、橋梁、隧道、停車(chē)場(chǎng)、地鐵、港口、鐵路、電訊、機(jī)場(chǎng)等諸多領(lǐng)域。
在我國(guó)，BOT項(xiàng)目的發(fā)展起步較晚。總體來(lái)說(shuō)，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)其研究大體可以分為四個(gè)階段：1995年之前是概念的引入階段；1995年以后是推廣和運(yùn)用的研究階段；1996年開(kāi)始是相關(guān)具體問(wèn)題的研究階段；2000年以后是應(yīng)用范圍拓展的研究階段。
2．2BOT的模式
在項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)用中，BOT的具體模式并不是固定不變的。世界銀行在《1994年世界發(fā)展報(bào)告》中就指出，BOT有三種主要的基本形式，即BOT、BOO和BOOT模式。針對(duì)實(shí)際項(xiàng)目的不同，又可以根據(jù)時(shí)間、地點(diǎn)、外部條件、政府要求及有關(guān)規(guī)定的不同派生出許多衍生模式。~FIBOOT(Build．Own．Operate-Transfer)、BOO(Build-Own—Operate)、BT(Build-Transfer)、FBOOT(Finance-Build-Own—Operate—Trans~r)、DBOM(Design．Build．Operate—Maintain)等。基于上述分析，進(jìn)行了BOT的基本模式差異比較(詳見(jiàn)表1)，比較的差異點(diǎn)涵蓋了項(xiàng)目建設(shè)的融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交等階段。
3BOT模式的風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)
風(fēng)險(xiǎn)指的是對(duì)未來(lái)所期望結(jié)果的不確定性，是存在于對(duì)現(xiàn)狀主觀預(yù)測(cè)和未來(lái)實(shí)際結(jié)果之間的差異。BOT項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)，就是那些在項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交過(guò)程中，可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)損失的因素。理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)表明，BOT模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中具有顯著的優(yōu)越性，但是由于BOT項(xiàng)目具有投資規(guī)模大、時(shí)間跨度長(zhǎng)、涉及當(dāng)事人關(guān)系繁雜、資本結(jié)構(gòu)特殊等特點(diǎn)，使得BOT項(xiàng)目除了具有一般項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)所具有的典型特征(表2)以外，還具有自身的風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)。
3．1風(fēng)險(xiǎn)的多樣性
BOT模式同時(shí)擁有多個(gè)不同的利益主體，以圍繞著特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的一系列合同和協(xié)議為基礎(chǔ)，多個(gè)利益主體在項(xiàng)目的多個(gè)階段，共同參與特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的運(yùn)作(圖1)。從而，在多利益主體、多階段的共同作用下，BOT項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出了多樣性的特點(diǎn)。
BOT模式下風(fēng)險(xiǎn)的多樣性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目涉及多種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，政治、經(jīng)濟(jì)及自然等外部環(huán)境，都將導(dǎo)致BOT項(xiàng)目潛在風(fēng)險(xiǎn)的多樣性；另一方面，項(xiàng)目各參與方的期望收益、表現(xiàn)形式及衡量方式各異，相同風(fēng)險(xiǎn)對(duì)不同參與方的作用形式和影響方式也是具有多樣性的。
項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)涉及不同的利益相關(guān)者(政府、項(xiàng)目公司、貸款銀行以及承包商等)和不同的項(xiàng)目周期(項(xiàng)目的前期、建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期以及移交期等)在不同階段不同的項(xiàng)目參與方對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式、期望收益及衡量方式各異，即使是相同風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于不同的參與方的作用和影響也是具有多樣性。表3對(duì)比了BOT項(xiàng)目在不同利益相關(guān)者和不同階段下的相對(duì)高低。
3．2風(fēng)險(xiǎn)的階段性
完整的BOT項(xiàng)目周期包括項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、移交四個(gè)階段，由于各階段的運(yùn)作目標(biāo)、運(yùn)作背景和運(yùn)作條件均有別于其他階段，因此各種風(fēng)險(xiǎn)對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的影響程度也將具有階段性特征。
在BOT項(xiàng)目中，建設(shè)階段是風(fēng)險(xiǎn)最為集中的階段，項(xiàng)目在此時(shí)尚未產(chǎn)生任何收入，但是卻包括了項(xiàng)目的招投標(biāo)、融資、規(guī)劃、土地征用、成本質(zhì)量進(jìn)度、銀行貸款等一系列風(fēng)險(xiǎn)，所以伴隨著建設(shè)階段的逐步推進(jìn)，風(fēng)險(xiǎn)也是呈持續(xù)增高的趨勢(shì)。項(xiàng)目的建設(shè)完工時(shí)，整個(gè)BOT項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)也達(dá)到頂峰。隨著項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)時(shí)間的延長(zhǎng)，項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)是逐步下降的。針對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段，如果能夠按照預(yù)定的項(xiàng)目計(jì)劃來(lái)產(chǎn)生足夠的現(xiàn)金流量以支付生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)費(fèi)用并最終償還債務(wù)，項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)隨著債務(wù)的償還而逐步降低。到B0T項(xiàng)目的移交階段，項(xiàng)目已經(jīng)平穩(wěn)運(yùn)行，故而此階段的風(fēng)險(xiǎn)也降為零。圖2直觀地表明了BOT項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的階段性。
4污水處理BCIT項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系的構(gòu)建
廣州市西朗污水處理項(xiàng)目是我國(guó)首次采取BOT方式運(yùn)作的污水處理項(xiàng)目。2000年以來(lái)，我國(guó)中央政府和各級(jí)地方政府進(jìn)一步加大力度支持污水處理BOT項(xiàng)目，制定了各種發(fā)展政策來(lái)鼓勵(lì)使用BOT模式投資建設(shè)城市污水處理廠項(xiàng)目，支持有實(shí)力的環(huán)保企業(yè)積極參與污水處理廠的建設(shè)運(yùn)營(yíng)。在我國(guó)，污水處理廠的BOT建設(shè)方式已經(jīng)呈現(xiàn)出樂(lè)觀、良好的發(fā)展趨勢(shì)。很多采用BOT建設(shè)方式的污水處理廠已正式投入運(yùn)營(yíng)，并取得了一定的成功經(jīng)驗(yàn)。
但是，污水處理BOT項(xiàng)目具有上述BOT模式共同的風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，使得項(xiàng)目中各種不確定因素大大增加。因此，把握BOT項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)因素，建立一套相對(duì)完善的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系，對(duì)后續(xù)污水處理項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、評(píng)價(jià)與管理，規(guī)避由風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的損失，保障項(xiàng)目正常運(yùn)行是十分必要的。
4．1風(fēng)險(xiǎn)分類
表4中列出了常用的風(fēng)險(xiǎn)分類方法。由于BOT項(xiàng)目具有明顯的階段性：前期、建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期、移交期等，并不是所有的風(fēng)險(xiǎn)因素都存在于BOT項(xiàng)目的所有階段中，有些風(fēng)險(xiǎn)因素可能只存在于BOT項(xiàng)目的建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期，因此有些風(fēng)險(xiǎn)是可以避免的，但有些風(fēng)險(xiǎn)是無(wú)法避免的。綜上所述，首先將BOT項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)按是否可以避免和控制劃分為兩大類，即系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。
系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，指的是BOT項(xiàng)目的整個(gè)過(guò)程都起作用的風(fēng)險(xiǎn)，不能輕易地被分配，也無(wú)法避免。
非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，指的是在BOT項(xiàng)目的某一階段起作用的風(fēng)險(xiǎn)，可以由項(xiàng)目方加以控制，并能清楚地確定和分配。
4．2風(fēng)險(xiǎn)細(xì)分
本文歸納總結(jié)了既有文獻(xiàn)對(duì)污水處理BOT項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素的研究成果，可以看到，多數(shù)文獻(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的大類劃分也是采用了系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步驗(yàn)證了本文對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的劃分正確有效。進(jìn)而，系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步被劃分為政策風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)及不可抗力力風(fēng)險(xiǎn)等四類風(fēng)險(xiǎn)；非系統(tǒng)又進(jìn)一步劃分為建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)及運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；再對(duì)上述2類風(fēng)險(xiǎn)逐個(gè)細(xì)分，得到了污水處理BOT項(xiàng)目的19個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素(表5)。
本文對(duì)已有的風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)一步進(jìn)行研究。
政策風(fēng)險(xiǎn)R1：目前我國(guó)污水BOT項(xiàng)目基本采用民間資本，由于我國(guó)民問(wèn)資本的充沛和引入外資的手續(xù)繁瑣，未來(lái)引入外資的可能性比較小，故而刪除風(fēng)險(xiǎn)因素R11和R12污水處理BOT項(xiàng)目的法律變更，主要是針對(duì)于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)方面，為了更具針對(duì)性和具體性，故而將風(fēng)險(xiǎn)因素R13修改為“環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)提高”，同樣地，將R14修改為“稅收優(yōu)惠變化”；迄今為止，我國(guó)的污水處理BOT項(xiàng)目尚未出現(xiàn)過(guò)政府終止合同的案例，由于是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，前期的可行性研究及審批都較為嚴(yán)謹(jǐn)和慎重，風(fēng)險(xiǎn)因素R15在我國(guó)的污水處理BOT項(xiàng)目中也可以忽略，故而刪去R15。
市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)R2：風(fēng)險(xiǎn)因素21R一價(jià)格變化，根據(jù)實(shí)際項(xiàng)目情況，主要來(lái)源于生產(chǎn)要素的變化和同類的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，為了更具針對(duì)性和具體性，此處將R211拆分為“生產(chǎn)要素價(jià)格變化”和“價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)壓力”；我國(guó)的污水處理費(fèi)用，是附加在居民水費(fèi)當(dāng)中，并未單開(kāi)收費(fèi)，故而刪除風(fēng)險(xiǎn)因素R22。
金融風(fēng)險(xiǎn)R3：為方便日后研究，將風(fēng)險(xiǎn)因素R31闡述為“通貨膨脹率”；我國(guó)的污水處理BOT項(xiàng)目，尚未出現(xiàn)同時(shí)利用我國(guó)國(guó)內(nèi)民間資本和外國(guó)資本的情況，故而合并風(fēng)險(xiǎn)因素R32和R33為“利率／匯率變化”。
不可抗風(fēng)險(xiǎn)R4：不可抗風(fēng)險(xiǎn)因素主要是由于客觀存在的、人力不可抗拒的自然災(zāi)害等導(dǎo)致，此處保留風(fēng)險(xiǎn)因素R41。
建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)R51：污水處理BOT項(xiàng)目的建設(shè)用地，基本上都是通過(guò)劃撥形式得到，故而刪除風(fēng)險(xiǎn)因素R51污水處理項(xiàng)目的建設(shè)材料可獲得性，是由現(xiàn)代污水處理技術(shù)中—二三級(jí)工藝選擇所決定的，為了更具針對(duì)性和具體性，故而將風(fēng)險(xiǎn)因素R53修改為“工藝選擇”；同時(shí)，保留R52。
運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)R6：污水處理項(xiàng)目中，技術(shù)的選擇、配套設(shè)施的完備都直接影響到環(huán)境保護(hù)，究其源頭，都是由于污水處理設(shè)備質(zhì)量差，因此將風(fēng)險(xiǎn)因素R61、 R62和R63，合并為“污水處理設(shè)備質(zhì)量差”；為了更具針對(duì)性和具體性，將因素R64修改為“公司管理效率不高”；污水處理BOT項(xiàng)目由于是政府的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，在我國(guó)出現(xiàn)政府違約的可能性幾乎為零，故而刪除。
其次，添加“供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)”：污水處理項(xiàng)目與污水排量、污水水質(zhì)、管網(wǎng)、污水中呈膠體和溶解狀態(tài)的有機(jī)物、可導(dǎo)致水體富營(yíng)養(yǎng)化的可溶性無(wú)極物等，都具有很大的關(guān)系。根據(jù)污水的實(shí)際情況和現(xiàn)代污水處理技術(shù)一級(jí)、二級(jí)和三級(jí)處理，將“供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)”細(xì)化為“污水排量不足”、“污水水質(zhì)超標(biāo)”、“管網(wǎng)鋪設(shè)不力”、“污水有機(jī)物濃度過(guò)低”、“污水營(yíng)養(yǎng)比例失調(diào)”。
最后，將具體的風(fēng)險(xiǎn)因素與其相應(yīng)的承擔(dān)方進(jìn)行一一對(duì)應(yīng)。本文已經(jīng)闡述，BOT項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)具有其特殊的多樣性和階段性，將風(fēng)險(xiǎn)因素對(duì)應(yīng)其不同的承擔(dān)方，將有利于后續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)管理。
綜上所述，本文歸納總結(jié)出了較為全面的、具有針對(duì)性且具體的我國(guó)污水處理BOT項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系，該套指標(biāo)體系具有2個(gè)一級(jí)指標(biāo)——系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)與非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，7個(gè)二級(jí)指標(biāo)——政策風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，17個(gè)三級(jí)指標(biāo)(圖3)。
5結(jié)語(yǔ)
本文在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，歸納總結(jié)我國(guó)污水處理BOT項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體體系，并將各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方進(jìn)行一—對(duì)應(yīng)，只有很好的識(shí)別出風(fēng)險(xiǎn)因素，才可以為未來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)定價(jià)、特許經(jīng)營(yíng)期和特許經(jīng)營(yíng)價(jià)格等—系列的研究提供完善的理論依據(jù)。(本文2017年發(fā)表于《工程經(jīng)濟(jì)》)
作者介紹：趙玉潔h ， 王蘇生 ， 劉麗(1．哈爾濱工業(yè)大學(xué)深圳研究生院， 廣東 深圳 518055； 2．深圳市房地產(chǎn)評(píng)估發(fā)展中心博士后創(chuàng)新基地， 廣東 深圳 518040 ；3．友誼國(guó)際工程咨詢有限公司， 湖南 長(zhǎng)沙 410000)
