住建部門最近發出《關于征求房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法（征求意見稿）意見的函》（以下簡稱“征求意見稿”），本文再次進行深入探討。
本文通過溫故知新，從歷史的邏輯中分析提出，應大力推行全過程工程咨詢（建筑師負責制），做強設計咨詢行業，提升業主方項目管理，創造條件推進“新型DBB”工程總承包模式。
（一）探尋歷史邏輯，溫故知新
工程總承包，是1990年代我國化工領域率先引進的一種FIDIC合同模式，即設計-采購-施工（EPC，銀皮書）。
二十年來，建設行政部門多次發文件推廣，化工、石油、電力工程等領域發展較快，房屋建筑與市政領域卻沒有突破性發展，這其中有何內在原因？筆者認為，應結合國際工程行業慣例，從歷史的邏輯中予以思考。
房屋建筑項目，包括民用建筑、工業廠房、倉庫及其配套工程的新建、改建、擴建工程，本文稱作建筑工程。
我國現代意義的建筑工程設計、施工，源于19世紀初。1927年，中國建筑師協會在上海成立，以呂彥直、楊廷寶為代表的中國第一代建筑師，創造并實踐了“建筑師負責制”這一漢語稱謂；陳明記、新金記、陶馥記、陸根記“四大營造廠”，代表了中國早期的施工承包商群體。
當時，建筑師不但“畫圖”搞設計，也負責造價控制、材料選擇，及施工監造，還承擔著在業主、營造公司（廠）之間溝通協調的身份——這正是標準的國際建筑師負責制。
解放后，中國建筑師協會解散了。建筑工程由國家計委立項，財政撥款，設計院設計，施工企業按“國家定額”“包工不包料”施工，建材公司按“國家定額”供應材料，項目建成后計委代表國家驗收，并作為固定資產移交給使用單位。在計劃經濟下，建筑師成為國家大機器上的一個零件。
1980年至1995年，上述“給國家蓋房子”的投資建設體制發生了徹底的變化。設計單位實行收費制，施工單位改為“包工包料”合同承包模式。
尤其是受首個世行援助項目“魯布革”模式的影響，我國開始推行與國際接軌的四項重要制度，即項目法人負責制、招標投標制、工程監理制和合同管理制。
項目法人對工程項目的投資、立項、設計、招標、造價、施工管理、竣工驗收等全過程負責，逐步建立了以業主為中心的項目管理模式，清華大學建設管理系副教授鄧曉梅稱之為“業主自管”模式，參見圖1。
1995年，參照工程咨詢國際組織規則，我國工程建設行業改革力度加大。按照國際咨詢工程師聯合會FIDIC、國際建協UIA、美國注冊建筑師協會AIA等國際工程咨詢組織的定義，咨詢工程師（Consulting Engineer，包括建筑師等）是以從事工程咨詢業務為職業的工程技術人員和其他專業人員的統稱；工程咨詢公司提供技術、設計、管理以及監督和培訓等方面的專業服務。
1995年前后的改革措施是，首先從“業主自管模式”分立出工程咨詢（投資）、造價咨詢、工程監理和招標代理等“專業咨詢”，與原有的工程設計并駕齊驅，“五龍治水”式工程咨詢碎片化管理體系正式形成，直至今天，參見圖2。
這里須注意，前四項新生的“專業咨詢”，并非是從“工程設計”中分立出來，而是從業主方職能中分設。
1995年之后的發展顯示，在這套建筑業制度體系下，施工企業的主要職能是“包工包料，按圖施工”。而工程項目管理，在國有投資和非國有工程中，卻事實上形成了兩種完全不同的管理模式。
國有投資工程的項目管理，新生的投資咨詢、造價咨詢、招標代理、工程監理，十分巧妙地迎合了業主方離散化管理、肢解工程需求，“碎片化”與“離散化”互為支撐，兩兩相利。雖然業主對碎片化服務的抱怨甚多，卻也無奈。
非國有投資工程的項目管理，以房地產項目為代表，由于沒有人提供一條龍式的全過程工程咨詢（建筑師負責制）服務，就自發形成了“一條龍項目自管模式”，即房地產企業除完成投融資、拿地、銷售等“主營”業務外，還“自營”完成策劃、造價、招標、主材采購、工程監理與合同管理等“輔助”業務。清華大學建筑系副教授姜涌稱之為“超級業主”。
2017年，國家開始推行全過程工程咨詢、建筑師負責制。在“放管服”背景下，工程咨詢（投資）、招標代理的企業資質、招標師執業資格首先已被取消，這是正本清源的一大進步。
發展全過程工程咨詢（建筑師負責制），歷史的任務落在設計企業身上。但我國設計企業從歷史上就缺乏造價、招標、合同和項目管理經驗，目前對發展全過程工程咨詢（建筑師負責制），持“走著瞧”的觀望態度；監理企業由于先天不足，想發展全過程咨詢，也是有心無力；造價咨詢企業擅長協助業主、PPP項目進行利益安排，參與全過程咨詢的意愿積極。
在施工行業，化工、電力、石油、冶金等工業工程領域，以設計院作為EPC工程總承包的主力軍，發展迅速；但是，建筑工程領域建筑設計院發展EPC，尚在初期探索階段；
同時，建筑施工企業不滿足于“包工包料，按圖施工”的傳統承包模式，提出“設計施工一體化”總承包的概念，他們以EPC名義與設計院組成聯合體，積極推動國有投資項目實行“工程總承包”；2016年以來，他們簽訂了海量的PPP（+EPC）投資項目，變身“二業主”兼承包商，對行業走向將產生重大影響。
總之，在推動建筑項目“EPC工程總承包”方面，建筑施工企業比建筑設計企業表現得更為積極，但這并不符合以設計為龍頭的工程總承包的改革初衷及國際慣例，應予以深入剖析。
（二）EPC不適合于建筑項目工程總承包
按照國際工程建設慣例，業主方、咨詢方（含設計）、施工方三足鼎立，相互制約，形成“鐵三角”。
從上節歷史邏輯可以看出，我國建筑業體制的短腿是咨詢方和業主方。 筆者認為，建筑工程領域可持續發展及“一帶一路”項目合作，當前最急需的是推行全過程工程咨詢（建筑師負責制），而不是急于推行工程總承包。
現階段，尤其須厘清全過程工程咨詢與工程總承包的概念區別，防止在“設計-施工一體化”的導向下，建筑企業繼續畸形膨脹，阻礙了工程咨詢業的撥亂反正和健康發展，造成建筑業“鐵三角”“一腿獨大”的不正常現象，參見圖3。
有專家指出，工程總承包可“實現設計、采購、施工的深度融合”，這是對設計-采購-施工承包（EPC）的機械理解，值得商榷。
1999年FIDIC《設計采購施工（EPC）∕交鑰匙工程合同條件》（銀皮書）序言中，明確提出了EPC模式不適用的三種情況：
1）在招標投標階段，承包商沒有足夠時間或資料用以仔細研究和證實業主的要求，或對設計及將要承擔的風險進行評估；
2）建設內容涉及大量地下工程或承包商未調查區域內的工程；
3）業主需要對承包商的施工圖紙進行嚴格審核并嚴密監督或控制承包商的工作進程。
對照以上1、3條可以看出， EPC模式對于我國的建筑工程項目并不適用。
這是因為，建筑工程項目特別是大型公建、住宅項目，具有非常強的“外部性”，施工方、業主方、咨詢方社會影響及關注度高，因而“業主的要求”較難進行工程定義；加之未實行主材設備“標前招標”，暫定價及設計變更較多。
顯然，建筑工程的以上特點，基本符合EPC模式不適用的三種情況。只有對個別交付標準比較明確的住宅項目，EPC工程總承包尚可適用。
大量工程案例證明，EPC多適用于大型工業項目如化工、石油、冶金、電力工程等，其投資規模大、專業技術要求高、管理難度大，具有設備制造占總投資比例較高、設計藝術性不強等特點；這類項目，以設備制造、供應、安裝為主，如同預拌混凝土攪拌站、工程機械等成套機電產品加工合同，工程定義及項目產能明確，容易量化，適宜以EPC形式招投標。
綜上分析，設計-采購-施工(EPC)承包模式，并不適合于建筑工程項目——這也正是多年來工程總承包在房屋建筑工程領域未能實質性發展的內在原因。
另外，EPC/DB模式不宜稱之為“設計-施工一體化”。這一方面是因為， EPC/DB是FIDIC中的合同體系，我們直譯為“設計-采購-施工承包合同條件”、“設計-建造承包合同條件”，是準確的。統一稱作“工程總承包”，也是國人、國語的語言風格和習慣。
而將EPC/DB繼續引伸為“設計-施工一體化”，甚至提出“設計、采購、施工的深度融合”，看似與EPC/DB內涵一致，其實這模糊了業主與承包商招標投標及合同界面中最重要的結算依據、結算方式和結算價格，忽視了發包前的工程定義的精細化要求，容易造成承包商無限索賠，結算過程嚴重扯皮。因此用直譯更為客觀、準確。
現在推行工程總承包，容易引起混淆和歧義的是：“設計”到底包括什么，由誰來做？這已造成廣大業主和業內人士的混亂認識和不解。
因此，筆者認為，在引進EPC/DB并探索中國化的過程中，適宜直譯，并理性分析其使用范圍，沒有必要再“造大詞”，籠統地提一個“設計-施工一體化”，或“設計、采購、施工的深度融合”。
近年來，一些地方搞“EPC工程總承包”，發包時缺少“完整，準確，清晰”的工程定義文件作為發包依據，對占造價一多半的主材設備通常實行暫估價，施工過程再認質認價。由于缺乏發包計價依據，多演變為“費率招標”，未形成價格競爭機制，招投標流于形式。
國務院（2016）34號文件《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》要求，“逐步確立競爭政策的基礎性地位。”這種非市場機制配置資源的“惡”規則，其結果必然是更為嚴重的“三超”與“高冒”，這與工程總承包（EPC∕DB）降低造價的初衷背道而馳。
關于“設計-施工一體化”的欠合理性及嚴重后果，可參見吳奕良主編的《縱論中國勘察設計咨詢業的發展道路》一書P244頁。目前，有些企業以EPC名義，采用的“拉郎配”方式承包國有投資工程，依然是設計、施工兩張皮，影響了工程總承包市場正常發育，被業內人士病垢為“假EPC”，其實質是施工企業為了取得施工承包權，就是這種概念混淆的結果。
反過來想想，國際EPC模式源于私人投資工程，為什么一定要僅僅抓住國有投資工程？如果面對非國有投資項目，這種“設計-施工一體化”的工程總承包制度政策又當如何？
（三）推行工程總承包需提升業主方項目管理
姜涌教授認為，“征求意見稿”中，看似總承包企業責任重大，其實在缺乏必要的工程定義條件下，承包商可無限索賠，雙方嚴重扯皮，業主可能會成為冤大頭，而不僅僅是雞蛋放到一個籃子里的風險。
因此，提升“鐵三角”中業主方的項目管理和服務能力，是推行工程總承包的必要條件。
同濟大學丁士昭教授引進的工程項目管理，實質上就是強調業主方管理。我國大陸法系及集權文化的特點，社會契約意識先天不足，必然決定了建設業主在工程項目管理中的中心與強勢地位，這無可厚非。
我國建筑立法和市場監管“重乙方，輕甲方”，建筑市場治理多放在對施工企業這一“弱勢群體”的嚴管重罰上，參見圖5。
長期以來我國并沒有管理“甲方”的部門和制度法規，建議政府管理部門加強對建設業主行為的研究和管理，提升建設業主項目管理能力，著力落實“真招標”，彌補建設業主這一建筑市場監管的短板，使得建筑市場監管能覆蓋和惠及這一“死角”。
建議抓緊制定《建設單位管理辦法》，比如，
1）明確住建行政部門為建設單位行為的監管部門，將管理部門“招投標管理處”改為“業主監管處”；
2）建立、完善工程設計咨詢制度體系，提升工程定義及招標文件的精細化，支持建設單位援外DBB“強起來”；
3）把建設單位行為監管納入建筑市場誠信體系，加強合同備案及事中、事后監管；
4）加強對政府工程的發包、結算和工程拖欠款的監管，等等。
另外，長期以來建筑行業管理“重施工，輕設計咨詢”，造成我國工程咨詢的碎片化管理體制，設計單位只會畫圖，不懂經濟、合同、材料、項目管理，建設單位得不到最為迫切的一體化、全過程工程咨詢支持，導致其實質上處于“弱勢”地位。
目前，急需提升設計單位的全過程咨詢服務能力，助力業主方項目管理。 筆者認為，制定工程總承包制度，應以保護業主利益、提高建設效率為出發點，以固定總價、可招標競爭、降低工程造價為目標，以工程總承包方與建設業主之間的職權及招投標交易范式為核心，以招投標、評定標、合約簽訂等工程定義條件為重點。
具體措施是，大力推行全過程工程咨詢（建筑師負責制），從體制上助力提升建設業主的項目管理能力，從機制上提高工程定義、招標、造價及合同管理質量。加強財政和國有資金的使用安全，杜絕“三超”根源，這是唯一正確的辦法。
業主方通常還關心分包與轉包問題。工程分包是國際通用的組織形式，而轉包或變相轉包應予禁止。區分轉包與分包，其實很簡單，即按造價抽取“固定管理費”的，就是轉包或變相轉包。
（四）綜合施策，
為推行工程總承包創造條件
1999年，國務院發布了《關于工程勘察設計單位體制改革若干意見》，明確提出勘察設計單位的發展方向是國際通行的工程公司、工程咨詢設計公司、設計事務所、巖土工程公司等4種模式，參見圖6。
筆者認為，現在提出全過程工程重乙方，輕甲方重施工，輕設計咨詢
咨詢（建筑師負責制）與上述文件是一致的，市場有需求，目前應集中精力落實好，使設計企業首先轉型為工程咨詢設計公司。爾后，部分設計企業自然會轉型成為工程公司。
從設計企業內部職能分析，工程總承包的實質是“以設計為核心的設計-采購-施工總承包”，核心是設計——具備全過程控制內涵的“設計”。
目前，我國絕大部分房建與市政設計企業連全過程工程咨詢（建筑師負責制）都做不了，更為復雜艱巨的工程總承包，自然也做不了。而我國施工企業由于“按圖施工”的習慣，即使特級企業新辦或收購的設計部門，或一些集團擁有的下屬獨立設計企業，目前看也是“兩張皮”，并沒有形成國際工程公司以“設計”統領工程總承包的內在功能。
必須引起重視的是，目前直接提出工程總承包，條件并不成熟，而且有可能轉移工程咨詢業的改革視線，影響設計企業的改革和全過程工程咨詢的推進。
再次強調，全過程工程咨詢（建筑師負責制），屬于工程咨詢的范疇，是包服務，不涉及物質化產品的生產，提供的是智力型咨詢服務，收取的是費；施工總承包、工程總承包，是包工程，是一種物質化的建筑生產，提供的是實體化的建筑產品，獲取是工程造價。
兩者在責任性質、價值訴求、盈利模式和服務采購模式上都完全不同，防止有意或無意的混淆，造成混亂。
值得重視的是，全過程工程咨詢（建筑師負責制），是建筑業的“重大改革”，牽一發動全身，絕不是純粹“設計”的事，其核心雖是建筑師執業責權利的恢復，但將引起工程咨詢（投資）、工程造價、工程監理、招投標改革的聯動。它不但可加速設計企業向工程咨詢、工程公司轉型，是中國工程咨詢業的撥亂反正，而且可為下一步發展工程總承包，打好水到渠成的基礎。
筆者認為，落實國辦“19號文件”，對全過程工程咨詢、工程總承包、設計深度、造價管理改革、建設業主監管等需系統思考，綜合施策，結合“放管服”重點放到市場環境的營造上。
建議從理順工程咨詢業體制入手，提高相關政策、規范、標準、合同示范文本的聯動性，整體協調推進。具體建議：
（1）整合碎片化，形成中國工程咨詢業的一體化管理體制。政策制定切忌零敲碎打，各自為政。尤其重視工程造價與設計的融合，這對工程質量及建筑品質的提升，落實安全生產及農民工工資責任，有直接關系。
（2）建議目前首先全力推進全過程工程咨詢（建筑師負責制），同時加強對建設業主的監管，并作為加強建筑市場監管的突破口和著力點，部署研究“新型DBB”模式，創造條件推行工程總承包。
（3）將造價管理歸屬建筑市場監管部門管理。因為造價是工程項目各干系方共同關心的項目靈魂，造價融入設計是全過程工程咨詢的重點和難點。缺乏設計深度、造價管理改革的配合，全過程工程咨詢（建筑師負責制）、工程總承包的制度預期將大打折扣。
（4）下大力氣推動行業立法。費麟認為，相比各種實施意見、管理辦法，應在系統研究的基礎上，加快造價管理制度改革，加強建筑行業立法工作。如，修訂《建筑法》、《注冊建筑師管理條例》、《基本建設程序》等，制定《工程咨詢業管理條例》、《建筑設計競賽條例》等，修改注冊建筑師考試大綱、建筑院校教育大綱等。（本文來源于《中國勘察設計》雜志2018年2期,作者王宏海）
