摘要：從國有資金建設項目實施的合規性角度，通過對政策文件的梳理，分析工程總承包項目招標控制價編制的必要性，然后指出目前階段招標控制價編制呈現“三個缺少”特點和面臨的困境，最后總結控制價編制需要考慮的內容，提出投資限額法、詳細估算法、綜合估算法等招標控制價編制方法。
關鍵詞：工程總承包；招標控制價；編制；合規性
2016年以來，國家密集出臺相關政策（見表1），大力推動建設領域工程總承包模式的發展。為落實上述文件精神，全國多個省市陸續發布了推進工程總承包發展的若干屬地化落地措施，涉及工程總承包單位資質、項目發包階段、工程總承包再發包、項目經理資質等諸多方面，這些屬地化措施對于工程總承包模式的發展起到極大的推進作用。
在此背景下，政府投資項目和以國有資金為主的項目率先采用工程總承包模式，但因工程總承包的計價還沒有統一規范的做法，給項目招標控制價的編制帶來困難。招標控制價是通過招標發包方式選擇工程總承包企業的重要計價文件，對控制項目投資和合理選擇總承包單位起著至關重要的作用。但對于如何編制招標控制價，目前尚沒有統一的規定，也暫未形成行業的規范做法。項目合規性是國有資金投資建設項目驗收評審的重要內容，項目實施過程中存在不合規將給項目驗收帶來無法彌補的損失，因此，本文基于國有資金投資的建設項目，從項目合規性出發，通過對國家、行業、地方政策文件的梳理，總結分析工程總承包項目招標控制價的編制特點、依據，并提出相應的編制方法。
1 工程總承包項目招標控制價編制的必要性
1.1 招標控制價的作用
招標控制價是招標人在工程招標時能接受的投標人報價的最高限價，超過該價格的，招標人不予接受，將被判定為廢標，因此，招標人通過編制并在招標文件中公布招標控制價，可以有效控制投資。同時，招標控制價也可以防止投標人圍標、無限制地哄抬標價，給招標人造成損失。
當然，從建筑市場角度分析，公布招標控制價有利于引導投標方投標報價，避免投標方無標底情況下的無序競爭。
1.2 從政策角度分析工程總承包項目招標控制價編制的必要性
針對招標控制價編制和建設項目投資控制管理及建設實施，國家、地區出臺了一些規定、規范。《中央預算內直接投資項目管理辦法》（財政部7號令）和《中央預算內直接投資項目概算管理暫行辦法》的通知（發改投資〔2015〕482號）兩個文件中提出：項目批復的概算作為項目建設實施和控制投資的依據，且超支不補。項目主管部門、項目單位和設計單位、監理單位等參建單位應當加強項目投資全過程管理，確保項目總投資控制在概算以內。
《建筑工程施工發包與承包計價管理辦法》針對施工承包項目提出了“國有資金投資的建筑工程招標的，應當設有最高投標限價”的規定。
《工程量清單計價規范》（GB50500-2013）（以下簡稱計價規范），5.1.1條規定：“國有資金投資的建設工程招標，招標人必須編制招標控制價”，且本條為強制性條文，必須執行；對于規范的適用范圍，其1.0.2條說明“本規范適用于建設工程發承包及實施階段的計價活動”，從其適用范圍分析工程總承包項目招標應適用本規范，但從規范發布的時間及實際內容分析，其實質是規范采用工程量清單招標的施工發包項目計價活動。
針對工程總承包項目招標，上海市提出了“建設單位應當在招標文件中明確最高投標限價”的要求，但文件中并未給出具體的編制方法和思路。湖南省提出了應當以經批復同意的可行性研究報告、方案設計（或初步設計）的投資估算或工程概算作為招標控制價的思路。
從以上國家及地方關于項目投資管理及招標控制價編制的規定、規范分析，針對工程總承包項目招標是否必須編制以及如何編制招標控制價，國家和行業目前尚未出臺具體規定，但是通過對國有資金建設項目相關管理制度、規范及上海市、湖南省工程總承包項目管理辦法分析，工程總承包項目招標發包階段應編制招標控制價。
2 工程總承包招標控制價編制呈現的特點
與常規的施工總承包招標控制價編制相比，工程總承包招標控制價編制呈現出三個“缺少”的特點，從這三個特點也可以看出目前階段工程總承包項目招標控制價編制存在的困難。
2.1 缺少配套的費用劃分及計價辦法
基于項目合規性考慮，國有資金建設項目招標控制價一般應根據國家或行業、地區的相關文件規定進行編制。
目前國家和行業層面尚未發布與工程總承包招標控制價編制配套的費用劃分辦法和各類費用參考計算依據。住建部于2017年9月份發布《建設項目工程總承包費用計算方法參考》的征求意見稿，但目前未見正式文件的出臺。由于國家或行業尚未正式出臺相關支持文件，導致國有資金建設項目招標控制價編制缺少規范的計算依據，各建設單位或造價咨詢單位只能根據自己的理解和經驗編制招標控制價，從而使招標控制價的編制存在著政策風險。2017年12月，浙江省出臺了地方性的工程總承包項目招標控制價費用劃分標準及計價依據，為地區工程總承包項目招標控制價編制提供了參考依據。
2.2 缺少造價指標數據庫支持
住建部“93號文”提出建設單位可以根據項目特點，在可行性研究、方案設計或者初步設計完成后，按照確定的建設規模、建設標準、投資限額、工程質量和進度要求等進行工程總承包項目發包，各地工程總承包推進意見中大部分沿用上述的三個發包階段。因此工程總承包招標控制價需要在上述三個階段進行編制。
按照目前我國咨詢設計文件編制深度規定，可行性研究報告和方案設計階段不能提供項目工程量信息，需要編制人員根據項目規模及各專業設計方案并結合類似項目造價指標編制項目投資估算，估算指標尤其是建筑工程費估算指標沒有國家或行業、地區的統一規定。由于缺乏統一的造價指標數據庫支持，同一項目由不同人員編制的招標控制價可能存在較大差距，其準確性和客觀性受到較大制約。
初步設計階段，根據初步設計資料可以核算主要工程量并套用相關的定額資料計算造價，但其工程量僅是實體工程的主要的工程量，未能細化的次要工程量和占造價5%～15%的措施費的工程量，此階段編制人只能根據經驗進行估算。因此，即使項目信息相對明晰的初步設計階段，其部分造價計算仍需要采用估算方法進行編制。
2.3 缺少適合的編制人員
由于上述兩個特點，對現階段招標控制價編制人員提出了更高的要求。需要編制者具有較高的專業素質和職業能力，需要具備復合性的知識結構。一方面編制者需要通過三個階段的有限的顯性工程資料，結合自身的經驗對隱性的資料進行推測、分析、估算；同時基于工程總承包項目一般采用的總價合同的特點，編制者需要結合項目的特點、招標人要求、招標文件及其中的合同條件，對項目建設過程中的風險因素進行分析，估算相應的風險費用。目前階段，滿足以上要求的人員相對較少。
3 編制人選擇
按照國家政策要求，業主可自行或委托第三方編制招標控制價。但鑒于工程總承包招標控制價編制的困難，除非業主具有相關專業人員和能力可自行編制，原則上還是應該委托具有類似業績的第三方造價咨詢單位編制。
業主在選擇編制單位時，應重點考察編制單位類似項目業績、人員資質和能力。類似業績主要是針對工程總承包項目招標控制價編制的業績，人員的資質和能力包括應具備建設項目全過程造價管理控制的能力，應精通估算、概算、預算、結算編制，熟悉招投標知識，熟悉工程總承包合同知識。
4 招標控制價編制依據
完善的編制依據是工程總承包項目招標控制價編制的基礎。控制價編制前，應收集以下編制依據內容：
（1）項目前期批復資料
包括項目批復的可行性研究報告及估算、方案設計資料及估算、初步設計資料及概算。
（2）建設場地狀況
包括項目水文、地勘、地形資料，場地自然地坪標高；建設場地上待拆除的建筑物、構筑物及地上線路、地下管線，需要移位的地上、地下管線；業主提供的現場三通一平情況及水、電、暖、動力、電話、電訊等市政設施位置及容量。
（3）招標文件及合同條款內容
招標文件中與招標控制價編制相關的資料，具體包括：1）建設項目的室內、室外、場外工程的具體情況；2）招標范圍內的工程內容；3）承包人的工作內容。如勘察、設計、采購、工程建設；4）需要承擔的工程建設其他費用類別。即按照目前定額規定不包括在定額價格體系內，但招標文件要求承包人負擔的費用的種類、范圍；5）項目質量要求、建設工期要求；6）項目的安全文明施工要求及招標人對現場安全文明施工特殊要求，如對于施工場地的維護、道路的使用等；7）依據合同條件確認的應由承包人承擔的風險范圍；8）合同付款條件；9）工程保險、保函類別及數額；10）不可抗力約定條款；11）業主要求提供的現場辦公生活設施及規模、標準；業主為項目監理單位提供的辦公生活設施及規模、標準；12）設備材料品牌、參數要求；13）其他的業主要求及合同要求。
（4）相同/類似項目造價資料
業主已建成或市場上與招標項目相同/類似項目的估算、概算、預算、結算資料，包括其建設時間、建設地點、建設標準、具體方案；設備材料采購價格資料。
（5）可參考的行業規范、計價依據
1）國家、行業、項目所在地工程費用計價辦法、依據；
2）可參考的行業收費標準；
3）屬地性質的工程建設其他費用收費標準。
（6）市場價格資料
1）項目所在地發行的工程造價信息資料，包括人工、材料、設備、施工機械信息價資料；造價指標及主要材料價格趨勢分析；
2）項目所在地的工程建設市場競爭狀況；
（7）項目所在地非常規的風險
是否存在擾民、民擾問題及相應的補助/補償標準。
（8）其他需要的資料
根據項目具體情況需要的其他資料。
5 編制方法
目前我國尚未出臺工程總承包項目招標控制價編制規定，因此，招標控制價編制方法沒有統一的規定要求。作者結合自身多年從事工程總承包項目全過程造價管理實踐，基于國有資金項目管理特點及合規性要求，提出投資限額法、詳細估算法、組合估算法三種招標控制價的編制方法。
5.1 投資限額法
5.1.1 計算方法
投資限額法是指按照招標文件中確定的工程范圍和費用范圍，對批復的可行性研究、方案設計的投資估算或初步設計概算進行分解，將招標的工程范圍和費用范圍內批復的建筑工程費、設備購置費、安裝工程費、工程建設其他費用進行匯總，結合招標文件確定的承包人的風險范圍和內容，采用風險系數進行調節，最終取得項目的招標控制價的方法。采用本法編制的招標控制價具體見式（1）：
P=P1（1+α）+P2（1+β）+P3+P4 （1）
其中：P——招標控制價；
P1——批復的招標范圍內工程費用，包括室內工程、室外工程、場外工程費用，按照費用類別可以劃分為建筑工程費、設備購置費、安裝工程費；
P2——批復的承包范圍內工程建設其他費用；
P3——招標文件要求的業主及監理單位的現場臨時設施的費用；
P4——專業工程暫估價、暫列金額估算費用，此項數額根據招標文件規定確認；
α——工程費用調整系數；
β——工程建設其他費用調整系數。
工程費用調整系數α的選擇應根據招標文件要求承包人承擔的風險范圍、內容、市場狀況等因素綜合確定。從業主投資管理的角度，需要根據項目特點預留部分費用，以用于建設過程中業主方面提出的變更洽商和政策性調整等按照規定應由業主承擔的費用。因此，系數α一般應為小于預備費費率的系數。在條件允許時，也可以針對不同的單項工程或費用類別，分別設定不同的α系數。
工程建設其他費用調整系數β應結合工程建設其他費用的市場價、項目復雜程度綜合確定。
P3費用相對工程費用較小，可以根據招標文件中的要求及工程量進行較為詳細和準確的估算。
P4費用根據招標文件規定計列。
5.1.2 采用投資限額法的約束條件
由于投資限額法主要以批復的項目投資為依據編制招標控制價，因此采用此方法的前提是項目批復的投資比較準確。批復的投資比較準確，以此編制的控制價也會比較合理，從而保障項目的順利實施，否則，如果批復的投資不足，將對項目的實施造成較大影響。
目前階段，我國建設項目可行性研究報告、初步設計編制質量參差不齊。應該說大部分的項目通過層層評審把關，其質量得到了保障。但也應該看到，項目審批中存在著可行性報告演變為“可批性報告”和國有資金“切蛋糕”劃分項目的現象；另外也存在著深度達不到要求，投資估算和設計概算編制質量不高現象。
批復投資不準確導致兩個方面的問題：一是批復投資較為寬裕，總承包單位藉此獲取較高的超過正常收益的承包利潤，造成一定程度上的投資浪費；二是批復的投資與項目方案不匹配，批復投資不足，按照批復投資編制的招標控制價相對較低，導致總承包單位風險加大，甚至出現虧損，可能會對項目的建設質量和工期造成影響。
因此，采用投資限額法編制控制價需要對批復投資的準確性進行辨別。
5.2 詳細估算法
詳細估算法是指編制人根據項目可行性研究報告（包括估算）、方案設計（包括估算）或初步設計及概算資料，結合本文所述的編制依據，通過逐項詳細估算項目的建筑工程費、設備購置費、安裝工程費、工程建設其他費用、業主及監理單位的臨時設施費等費用，從而計算招標控制價的方法。
5.2.1 計算方法
上述各項費用中已經包括招標文件要求的應由承包商承擔的風險費用。詳細估算法招標控制價計算見式（2）：
P=C1+C2+C3+C4+C5 （2）
其中：P——招標控制價；
C1——按照招標范圍估算的工程費用，包括室內工程、室外工程、場外工程費用；
C2——按照招標范圍估算的工程建設其他費用；
C3——招標文件要求的業主及監理單位的現場臨時設施費用；
C4——專業工程暫估價、暫列金額費用估算費用；
C5——工程總承包管理費，是指“工程總承包企業組織勘察設計、設備購置、建筑安裝施工及經營管理所需的費用以及對工程總承包管理應獲的利潤。內容包括總承包管理人員的工資、辦公費、差旅交通費、工具用具使用費、保險費、稅金、其他費用及利潤等”。
（1）C1工程費用的估算
C1工程費用的估算包括靜態費用、動態費用和風險費用三部分。
靜態費用采用類似項目估算指標法進行估算，在類似項目估算指標的基礎上，結合招標項目的方案、建設時間、建設地點、建設標準等情況，對其進行造價影響因素調整。初步設計階段靜態費用的估算以批復的概算為依據，結合招標文件中約定的建設標準、建設時間等調整因素進行編制。動態費用是指投標截止日至項目竣工驗收的項目建設期間由于市場因素導致人工、材料、施工機械、設備價格調整而產生的工程成本的調整，且招標人在合同中約定合同總價不予調整的費用部分。
動態費用需要結合招標文件中合同調價條款中明確的調價內容、調整辦法，并結合市場情況進行預測估算。
風險費用估算包括對招標文件之合同條款中的顯性和隱性的風險因素的估算。
（2）C2工程建設其他費用
參照國家、行業、地區計費規定并結合市場狀況，對招標范圍內涉及的勘察費、設計費、施工圖設計文件審查費、招標代理服務費等費用進行估算。
（3）C3現場臨時設施費用
根據招標文件中要求投標人提供的業主和監理單位的現場臨時設施工作量清單，結合市場詢價進行編制。
（4）C4專業工程暫估價、暫列金額費用
按照招標文件中列出的專業工程暫估價項目及費用編制，專業工程暫估價應為包括增值稅的含稅價格。招標文件中包括暫列金額的，也一并按照招標文件規定計列。
（5）C5工程總承包管理費
工程總承包管理費包括總部項目管理費和現場項目管理費，應參照招標項目總承包管理內容、范圍、復雜程度、深度、工期并結合市場因素綜合確定。目前，國家、行業或協會層面尚無工程總承包管理費的計費規定。基于對大力推進工程總承包模式的需要，有必要在此對工程總承包管理費做相對深入的分析探討。
住建部《建設項目工程總承包費用計算方法參考》（征求意見稿）中將“財建〔2016〕504號文”中項目建設管理費的計費依據作為工程總承包管理費的計費依據，作者感覺二者相差較大。一是“項目建設管理費是指項目建設單位從項目籌建之日起至辦理竣工財務決算之日止發生的管理性質的支出”，沒有包括利潤、稅金等與工程總承包單位匹配的費用；二是項目管理費內容中“包括：不在原單位發工資的工作人員工資及……和其他管理性質開支”，建設單位參與項目管理的人員的各項費用直接計入單位的成本，不包括在項目建設管理費中，但是對于工程總承包單位，其參與管理的所有人員的費用均應通過工程總承包管理費支出。基于以上兩點理由，本人認為不應將“財建〔2016〕504號文”的項目建設管理費等同于工程總承包管理費。
由于工程總承包管理的成本主要為人員費用、辦公費用、差旅費用等費用，其中人員費用占據主要部分，因此可通過測算項目管理人員的人工時和人工全成本單價方法進行估算人員成本，加上一定系數的公司管理費、利潤、稅金，構成工程總承包管理費。楊三超等通過建立項目全過程人力資源和費用模型，提出了1.53%～5.05%的計費標準。但由于其模型中采用的工程項目管理人員0.5萬元月平均工資與實際相差較大，其得到的計費標準具有較大的偏差，但其測算模型具有一定的參考價值。
基于以上分析，招標控制價編制階段應合理估算工程總承包管理費，同時也建議行業盡快出臺工程總承包管理費的計算辦法及費率。
5.2.2 詳細估算法結果分析
當采用詳細估算法編制的招標控制價大于項目批復的投資估算或設計概算時，基于國有資金投資建設項目投資控制的需要，應組織對項目招標條件和招標控制價的分析。首先，分析項目的建設標準，確認招標要求的標準是否超過批復的建設標準，超過批復的標準時，按照批復的標準進行對招標控制價進行調整；仍不能滿足要求時，則需要重新調整建設方案或建設規模，必要時需要對可行性研究報告、方案設計或初步設計進行調整并報批，以便依據調整后的可行性研究報告、方案設計、初步設計資料編制的招標控制價控制在批復的投資估算或設計概算內。
5.2.3 采用詳細估算法的約束條件
詳細估算法要求根據項目規模、范圍、建設方案、建設標準、招標文件、合同條件等條件詳細計算項目的各項費用，因此，從項目角度來講，需要較為詳細的項目方案設計、設備材料選型、建設標準、場地狀況等基礎資料，從編制者角度來講，需要編制人擁有與擬建項目類似的各類造價數據庫支持，以及對各類政策文件的準確把握。只有具備足夠細致的項目資料和造價指標數據、文件資料，采用此方法編制的招標控制價才能更加可信、更加準確，否則，其可信度會大打折扣。
5.3 綜合估算法
綜合估算法是根據項目特點及涉及的費用特點，不同費用分別采用以上兩種方法之一進行編制，并匯總控制價的編制方法。一般情況下，對于項目批復的工程建設其他費用部分可以采用投資限額法編制，即計入招標控制價中的本部分費用不超過批復的費用；工程費用部分可以根據項目資料情況，并結合工程造價指標，分別采用詳細估算或采用限額法進行估算。
5.4 三種方法的對比分析基于對以上三種方法的分析，可以得出其優缺點見表2。
5.5 編制方法的選擇
選擇招標控制價編制方法時，應重點考慮項目批復的可研估算、方案估算、設計概算編制質量，同時結合項目前期資料完善性、招標周期等因素。批復的可研估算、方案估算、設計概算編制質量較高的，應首先選用投資限額法，反之，應重點考慮采用詳細估算法。前期資料較為完善，招標人需求明確的項目，在招標周期允許的情況下，應優先選用詳細估算法。對于大部分無法做出準確判斷的項目，可采用綜合估算法編制，即根據費用類別或項目內容，分別選擇適用的編制方法。
6 結論
為提高建設項目組織實施效率，國家大力提倡國有資金的建設項目采用工程總承包模式。但由于相關政策和措施沒有配套到位，導致工程總承包模式的推廣普及還受到諸多方面的制約。本文從國有資金建設項目實施的合規性角度，通過對政策文件的梳理，對招標控制價編制的必要性進行了分析，并結合招標控制價編制得出以下結論：
1）指出目前招標控制價編制面臨的“三個缺少”的特點和困境；
2）提出了建設單位應選擇合適的造價咨詢單位進行編制，并提出重點關注的方面；
3）總結了招標控制價的編制依據；
4）重點提出了投資限額法、詳細估算法、綜合估算法三種招標控制價的編制方法，給出三種方法的適用條件，并且對三種方法的優缺點進行了對比分析，同時結合項目特點給出其適用的方法。
隨著咨詢成果質量終身責任制的推行，項目可行性研究報告、方案設計、初步設計質量必將逐步提高，項目批復的投資估算、設計概算的準確性大大提高，在此基礎上，采用投資限額法編制招標控制價的方法將會得到越來越廣泛地應用。
同時作者也認識到，詳細估算法依賴于類似工程造價指標，沒有類似項目造價指標數據庫就無法編制招標控制價。因此，應從國家或行業協會、學會角度，積極促進工程造價數據庫的建立和發展。
參考文獻
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